市人大常委会调研组
（2016年6月）
因病因学致贫问题是全市脱贫攻坚中的难点问题。目前，全市贫困人口数58.32万人（省扶贫办下达的规模控制数），其中因病致贫4.45万户12.41万人，占贫困人口的21.28%；高中以上阶段因学致贫7.47万人，占贫困人口的12.81%。根据市委主要领导指示，市人大常委会由副主任王开禄同志牵头，组织市人大教科文卫委、市卫计委、教育局、扶贫办等单位，对我市农村因病因学致贫情况进行了专题调研。现将有关情况报告如下：
一、医疗卫生保障及助学情况
1、医疗卫生服务能力情况。近年来，我市高度重视医疗卫生事业发展，积极争取项目资金，不断加大投入力度，全市医疗卫生服务能力得到明显改善。全市现有三级医院4家、二级医院32家、乡镇卫生院（社区卫生服务中心）172家、村卫生室（社区卫生服务站）2865家，乡镇卫生院标准化率达75.74%。全市有开放床位19747张，每千人拥有床位数4.42张（其中社区办医每千人床位数1.42张）。执业（助理）医师6859人（副高职称以上有782名，正高职称44名），每千人拥有执业（助理）医师1.59人。注册护士8219人，每千人拥有注册护士1.9人。全科医生340人，每万人拥有全科医生1.07人。其中，乡镇及以下床位 4493张，占全市床位数的 23.97 %；乡镇及以下执业医师825名，占全市执业医师的17.11%；乡镇注册护士1055 人，占全市注册护士的16.63%。各项指标均处于全省同期平均水平，高于全国贫困地区水平，低于全国平均水平，与2020年目标相比还有一定的差距。
2、新农合及大病保障情况。新型农村合作医疗制度特别是大病商业保险制度实施以来，群众看病难、看病贵问题得到了一定程度的缓解。目前，以新农合保障为基础、大病商业保险和民政医疗救助为补充的医保体系已基本形成。2015年度，全市新农合补偿576.72万人次14.47亿元，大病保险补偿 1.91万人次1.12亿元。民政医疗救助（门诊、住院救助）3.92万人次1.32亿元。市、县、乡级住院分别为3.31、22.89、15.07万人次，分别占住院人次的6.00%、41.48%、27.30%，分别补偿资金1.67、4.46、0.91亿元，分别占补偿资金总额的13.91%、37.09%、7.54%。县、乡、村门诊为129.18、204.11、168.76万人次，分别占门诊人次的26.89%、40.02%、33.09%。当次医疗总费用达10万元以上的补偿509人次5255.26万元；单次个人自付医疗费超过6000元的补偿1.86万人次5938.88万元。
3、教育助学政策落实情况。各级各有关部门积极开展贫困助学、捐资助学工作，大力实施“圆梦计划”、“雨露计划”等助学项目，贫困学生受益面越来越大。2015年，全市有高中学校40所，在校学生11.12万人，有3.23万人获得国家高中助学金资助（0.2万元/学生），共补助资金6459万元，占在校学生的29%。有中职学校16所，在校学生4.40万人，有1.33万人获得国家中职助学金资助（0.2万元/学生），共补助资金2651.05万元，占在校学生的30%；有1.74万人获得国家中职免学费资助（0.2万元/学生），共资助资金3486.5万元，占在校学生的39.6%。有高校4所，在校学生2.91万人，有734人获得国家高校奖学金、国家励志奖学金、国家助学金资助，共资助资金375.7万元，占在校学生的2.5%。2015年，5848名大学新生获得各类资助资金2400万元；1.6万名就读各类高校的学生申请了生源地助学贷款，贷款金额9526.84万元。从就学负担来看，市内一般普通高中学校的费用约0.75万元/年，省级二类示范性高中学校的费用约1.07万元/年；市内中职学校的费用为文科类约0.94万元/年、理科类约1.00万元/年，高职院校的费用为文科类约1.98万元/年、理科类约1.98万元/年。
二、存在主要问题及原因分析
1、医疗服务基础较为薄弱，满足不了群众需求。我市医疗服务一是基础设施历史欠账比较多，整体较为薄弱，医疗设备、器械等跟不上发展需要；二是高层次人才引进难，已有人才留不住，高水平医疗人才严重不足，医疗技术水平提升缓慢，对一些重大疾病的诊断和治疗与周边地区相比存在差距，满足不了本市群众的需求。上述原因导致患者对市内医院信心不足，特别是遭遇重病、大病的情况下，条件稍好一些的家庭就会选择前往重庆、贵阳、遵义等地看病治疗。据统计，2015年有6.23万人次（含外出务工人员）到市外就医，补偿资金47445.6万元，占全市补偿资金的39.49%，大量的新农合资金流入市外医疗机构，也给我市新农合基金带来了一定的压力。比如，沿河自治县2015年外出住院1.91万人次，占住院总人次的23.84%，补偿资金高达9435.96万元，占补偿资金总额的52.75%。
2、医疗资源配置不尽合理，落实不了分级诊疗。从我市卫生资源现状来看，乡镇的病床、执业医生、注册护士分别占全市的23.97%、17.11%、6.63%；从门诊量来看，县级以上为26.89%，乡镇及以下为73.11%；从住院人次来看，乡镇及以下只占27.30%，县级以上高达72.70%。上述数据表明，我市医疗资源配置不均衡，部分应该在乡镇及以下医疗机构治疗的疾病，“越级”到县级以上医疗机构治疗，造成乡镇卫生院“门可罗雀”，县级以上医疗机构“门庭若市”，分级诊疗难以实现。在县级以上医疗机构就医，医疗服务价格相对较高、报销比例低，患者还要承担报销补偿以外的交通、生活、陪护、住宿等费用，治疗成本大幅增加，导致因病致贫返贫的几率更高。如沿河自治县板场镇东红村新田组的鼻咽癌患者文艾纯，在重庆西南医院治疗花费20多万元，其中，外出治疗的交通、食宿费用就占了10多万元，加上现在每季度要到医院复查一次，复查一次产生的费用达2000-3000元左右，并连续复查5年，由于治疗过程中产生的交通、食宿、陪护等费用不能报销，大大加重了治疗负担，致使原本殷实的家庭返贫。
3、社会救助体系尚不健全，实现不了应助尽助。一场大病足以拖垮一个普通家庭。这种现象，在我市农村家庭中表现得更为突出。一方面，由于主要劳动力长期患病丧失劳动力，导致家庭没有收入，失去经济来源，患者家庭不得不变卖财产、借债欠债治病，直接致贫返贫。另一方面，重大疾病、重症残疾、特殊慢性疾病等患者在治疗和日常生活中，需有专人陪护，导致家庭成员无法创收，家庭收入大幅减少，陷入贫病交织的境地。由于社会救助体系尚不健全，患者家庭得不到相应的帮助，只能苦苦支撑。如江口县双江街道办事处兴隆村潘家组的尿毒症患者潘应红，患病前家境殷实，还修了一幢四层楼的砖房；患病后丧失了劳动力，失去了主要经济来源。为了治病，不仅花光了家中所有的积蓄，还欠下了债。家庭仅靠妻子打零工的微薄收入，支付每月药费、复查费、透析费等费用，并维系家庭生活，家庭陷入贫困。
4、社会保障政策不够完善，形成不了托底合力。目前，全市新农合基本上实现了全覆盖，这在一定程度上提高了农民健康水平和抵御经济风险的能力，特别是2013年以来，大病保障制度的实施对遏制因病致贫返贫起到了巨大的作用。但意外伤害事故仍然是致贫返贫的因素之一。医保政策规定，凡是有第三方责任的意外伤害事故均不能纳入医保报销范围，客观上加重了群众的负担。从调研的情况看，以交通、建筑等安全生产事故为主的意外伤害，一旦发生，动辄上万，甚至几十万，发生费用高，易致残，更易致贫。如沿河自治县板场镇东红村新田组何支胜，替人修房子时被高压电击伤，落下了重度残疾，丧失了劳动能力，背上了巨额债务。除了对方支付11万元医疗费外，自己还欠下了30多万元的债务。
5、惠民政策宣传缺乏力度，发挥不了指导作用。一是对新农合政策的宣传还不到位。部分贫困群众对重大疾病、慢性病政策缺乏了解，加之医保报销的“起付线”较高，患者本身惧怕就医，导致能挨就挨、能拖就拖，小病拖成大病。如德江县稳坪镇孙溪村中寨组黎爱辉，2014年患双股骨头缺血性坏死，由于对新农合政策缺乏了解，认为自己的病住院治疗不能报销，再加上家中缺钱，不敢进医院就医，一直在家中吃草药，没有住院治疗，最后越拖越严重。二是对助学政策的宣传不到位。从调研的情况看，因学致贫周期短，主要发生在就读非义务教育阶段的高中以上的农村多子女家庭。就目前的资助体系而言，以助学金、学生贷款、特殊困难补助、教育精准扶贫和学费减免为主体的资助贫困家庭学生政策体系已经基本建立，但由于相关的政策知晓率并不高，尤其是贫困家庭在信息掌握能力上偏弱，难以享受到政策的红利。而且，我市目前对贫困学生的资助范围虽然大，但是资助水平总体不高、覆盖面不广，只能缓解贫困家庭学生的部分困难，难以解决因学致贫问题。
三、下步工作重点及对策建议
1、强化基础，进一步推进卫生事业的发展。一是补硬件。加大市、县、乡、村医疗卫生设施投入力度，特别是加强乡镇卫生院建设，满足群众的基本医疗需求；加强医疗信息化建设，充分运用大数据服务平台和远程医疗服务网络，构建智慧医疗服务体系。二是补软件。加强医技人才队伍的引进和培养，市、县、乡医疗机构要通过高薪引进、加强培训、订单培养等方式，引进或培养一批医疗专业技术人才，逐步提高医疗技术水平；建立医疗机构结对帮扶机制和巡回诊疗服务制度，动员专家和医疗骨干到基层医疗机构开展诊疗服务，帮助基层医疗机构开展门诊、手术、会诊、带教指导和全员培训，提升基层医疗技术服务水平，确保“重大疾病不出市、大病不出县、常见病症不出乡”。三是重预防。着力抓好疾病预防、卫生知识宣传等基本公共卫生服务工作，帮助群众养成良好的卫生习惯，从源头上实施干预，降低群众患病率。
2、强化监督，进一步推进惠民政策的落实。一是按照《贵州省进一步加强农村贫困学生资助推进教育精准扶贫实施办法》的要求，落实地方配套资金责任，完善“免、助、奖、补、贷”教育资助体系，确保困难学生“上得起学”；抓好市委、市政府出台的《关于提高农村贫困人口医疗救助保障水平促进精准扶贫工作实施方案》、《2016年新型农村合作医疗补偿政策指导意见》、《城乡居民医疗大病商业保险实施方案》、《新型农村合作医疗意外伤害商业保险试点实施方案》、《分级诊疗试点工作实施方案》等政策的落实，尽快出台《健康扶贫工程的实施意见》，确保困难群众“看得起病”。二是推广分级诊疗和签约服务。发挥新农合政策杠杆撬动和激励约束作用，从政策层面明确规定各级医疗机构接治病种和报销比例，推进分级诊疗制度深入实施；大力推行家庭医生签约服务，更好地实现患病群众就近就医，减轻群众负担。三是加强监督检查。强化对医疗机构的监督检查，进一步规范医疗服务行为，严控医疗费用不合理增长，切实解决群众“看病贵”的问题；严厉打击过度医疗、小病大治、套取医保资金等行为，让有限的医保资金真正用在治病上。
3、强化保障，进一步推进救助体系的完善。一是整合政策，提高保障水平。加快推进医保资金市级统筹，推行城镇居民医保、新农合医保、城镇职工医保“三保合一”，做大做强医疗保障基金，提高医保资金抗风险能力。二是整合资金，提升救助能力。按照“资金整合、集中使用”的原则，财政预算每年安排一部分投入，整合民政救济、工会救助、残疾人就业保障金、福利金、社会捐助资金等，建立因病致贫返贫家庭困难救助金，进一步提高医疗救助水平，扩大医疗救助面，对经过医保报销后仍然贫困的家庭实施救助，对贫困群众医疗以外的费用进行补助。
4、强化举措，进一步推进困难学生的扶助。一是多措并举，解决好因学致贫问题。要从困难学生的家庭入手，通过低保、就业扶助、创业激励等方式，增加其家庭收入，提高自我保障和抵御风险的能力，变“输血”为“造血”。二是用好用活政策，进一步抓好国家奖学金、助学贷款、特殊困难补贴、学费减免等政策的落实，鼓励个人、集体、企业、团体积极参与捐资助学，帮助困难家庭学子“圆梦”。三是大力发展职业教育。扩大职业院校面向贫困家庭子女招生规模，促进免费职业教育资源向贫困家庭倾斜，减轻贫困家庭子女上学负担。
5、强化宣传，进一步推进救助信息的畅通。一是创新宣传方式。动员基层干部走村串寨、进村入户宣传政策、讲解政策，并利用惠农政策明白卡、宣传栏、现代传媒、信息平台等方式，深入宣传党和国家关于教育、医疗等方面的惠农政策，提高群众对各项帮扶政策知晓率，及时申请救助。解决好信息畅通问题。二是形成宣传合力。动员基层组织、扶贫工作队、第一书记、“两代表一委员”充分发挥主观能动性，主动接近困难群众，了解他们的需求和实际困难，帮助他们对接联系有关的信息，确保因病因学致贫群众能够得到及时救助。三是摸清底数，提高工作的针对性。各地各部门要深入基层，尤其是交通不便、偏远落后、信息闭塞的农村地区，全面掌握因病因学致贫情况，建立数据库，实施动态管理，便于精准施策。 |
