铜仁市自2012年开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作以来，取得了一些成绩，但也还存在一些不容忽视的问题，影响了此项工作全面推进。市人大农业与农村工作委员会于2014年4至8月对全市农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作进行了调研，分析了存在的问题，提出具体的工作建议，仅供市委决策参考。
一、试点工作情况
铜仁市于2012年底启动了碧江区和松桃自治县农村土地承包经营权确权登记颁证工作。碧江区先后出台了《关于开展农村地权、房屋产权及林权确权工作的意见》和“确权工作指导、登记和变更登记”等三个配套的办法及实施细则。到2013年8月底完成了12个村6058户的确权登记工作，9月开始全面展开。截止2014年10月已完成12个乡（镇、办事处）69个村，844个村民组，2.77万户的农村土地承包经营权调查摸底统计、面积丈量登记、公示录入和颁证等工作。目前已经有325户的土地承包经营权证用于抵押融资，贷款金额2374.5万元。松桃自治县制定了试点工作方案，解决了试点工作经费，从2013年9月开始在长兴镇寨云村、盘石镇邓现村和正大乡官舟村进行试点，涉及856户，3742人，3721亩承包地。截止2014年7月底基本完成实地测量确定了土地面积、明确了四至抵界、化解了矛盾纠纷和登记造册等工作，为在全县推广积累了经验，奠定了基础。
为推进这项工作的开展，市政府于2014年6月出台了《铜仁市农村产权交易工作实施意见》，8月初出台了《铜仁市2014年深化农村改革农村土地（耕地）承包经营权确权登记颁证（试点）工作意见》。市农委于7月初召开了全市深化农村改革工作会，制定了《铜仁市农村土地（耕地）制度改革实施方案》。到目前为止，各区（县）农牧科技局都起草了相应的改革实施方案，并呈报同级政府进行了讨论，但还没有形成正式文件。
二、存在问题
目前，全市农村土地承包经营权确权登记工作推进较慢，效果不理想。其原因主要在四个方面：
（一）基本情况核实困难。农村土地承包原有档案资料保存不完整、不规范和有遗漏，导致二轮延包土地面积与实际面积严重不符，四至抵界不清，存在跨界纠纷较多，调处难度大。同时部分撂荒地因植被覆盖，原有地貌无法判别，面积和界限无法确认到户。农民外出务工人员较多，联系复核难度大。由于配套制度还没有建立起来，承包经营权证书未能在承包地流转、抵押等方面发挥作用，农民积极性不高。
（二）基础工作不够扎实。如碧江区在二轮承包的基础上，采用实测面积与承包地面积比例折算结果代替实测面积，并没有到田间地头进行实地测量；松桃自治县在试点工作中，虽然采用了先进的GPS面积测绘仪，但由于测量人员都是经过短期培训的乡、村干部，只能测量土地面积。这两种方法都不能体现土地的空间位置和制作图班，给后期建立农村土承包经营权信息管理系统带来了困难。
（三）工作执行没有到位。市级层面出台了意见并专门作了工作部署，而部分区（县）政府及领导干部对开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的重要性和必要性认识不够，导致工作简单安排、以会议贯彻会议，没有主动研究工作推进办法，找不到工作着力点，存在怕惹麻烦、能拖则拖、等待观望等的现象，诸如宣传发动、人员调配、工作精力等方面均没有到位。这与市政府提出的2014年底完成任务的目标差距很大。
（四）工作经费没有落实。各区（县）对开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的经费均没有列入财政预算。碧江区临时解决了35万元工作经费，建设信息管理系统就花费30万元，乡、村基本没有落实工作经费。松桃自治县也只按每亩40元的标准落实了三个试点村的工作经费，面上工作经费还没有着落。其它区（县）由于工作经费没有落实，影响了工作的开展。
三、工作建议
（一）提高思想认识、做好宣传发动。中央作出开展农村土地承包经营权确权登记颁证的重大决策，是健全社会主义市场经济体制、发展农村市场经济的必然要求，是坚持和完善农村基本经营制度、保持土地承包关系稳定并长久不变的有效手段，对保护农民土地承包合法权益、增加农民财产性收入；解决农村土地承包现实问题、化解矛盾纠纷；创新农村社会管理、促进农村社会稳定；调动农民从事农业生产经营的积极性等都具有重要的意义。各级政府应当站在深化农村改革、推进农业现代化、促进农村全面小康的高度，充分认识开展这项工作重要性和必要性。把此项工作视为建立现代农村产权制度的基础工作抓紧抓好。
应加大宣传工作力度，多渠道、多形式宣传农村土地承包经营权确权登记颁证工作的重要意义和工作要求，让干部吃透精神，掌握政策，让技术人员明确要求、掌握规范。让群众明白此次开展确权登记颁证工作的目的、意义和作用，打消思想顾虑，顾全大局，调动他们主动参与该项工作的积极性。
（二）加强组织领导，做好统筹协调。农村土地承包经营权确权登记颁证工作时间紧、任务重，点多面广，涉及家千万户。为此，市政府应高度重视，加强组织领导，认真落实国家6部门《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》，统筹协调推进该项工作的开展。一是应加强对该项工作的统筹谋划和服务保障，进一步加强调研工作，根据工作出现的新情况、新问题，提出处理意见和解决办法，帮助区（县）解决这些问题。二是全市应建设农村土地承包经营权息信管理系统，并与全省或全国的自信管理系统对接，与其它产权交易管理系统相对接。这样既可以节约建设成本，又可以实现信息资源共享。三是应加强督促检查，建立工作推进情况按月调度机制，及时督查结果，确保工作计划按时完成，惠民政策不走形变样，及时落地。各区（县）也应引起高度重视，切实加强组织领导，认真执行好市政府已经出台的系例“意见”和“办法”，并结合当地实际，制定好工作方案，切实落实责任，形成工作合力，按照市政府的统一要求抓好落实，确保按时按质高标准完成任务。要充分依靠和组织农民群众通过自主协商及时研究解决工作中遇到的矛盾和问题。
（三）落实部门责任，做好基础工作。应落实好政府部门职责，作好协调配合，形成合力，共同推进。如农业部门应做好宣传培训、业务指导，抓好方案的组织实施和工作考核；财政部门应根据政府的决定落实工作经费，保障土地承包经营权确权登记颁证工作顺利推进；国土部门应提供第二次土地调查成果和经省级验收合格的农村集体土地所有权确权成果，指导处理有关权属的矛盾纠纷；政府法制办应提供有关法律法规服务，促进农村土地承包经营权确权登记颁证工作依法推进；档案局应做好农村土地承包经营权确权登记颁证相关资料的归档和管理。其它工作部门也应按照自己的职能职责，做好保障和服务工作。
此次农村土地承包经营权确权登记颁证工作的重点，一是解决农村土地承包经营权归属问题；二是解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题。其难点在于面积的测量、确认和调解因重新确认而产生的纠纷。各地一定要紧紧抓住工作重点，突破难点，做好这些基础性工作。在实际工作中还应坚持尊重历史，正视现实；依法办事，有序推进；群众参与，民主协商；先行试点，逐步推开；积极稳妥，不留后患等五条基本原则。从而实现承包面积、承包合同、经营权登记簿、经营权证书“四相符”；实现承包地分配、承包地四至边界测绘登记、承包合同签订、承包经营权证书发放“四到户”。为建立农村土地承包经营权登记管理系统，为农村土地承包经营权登记管理信息化奠定基础。
（四）把握政策界限，保障群众利益。应严格执行农村土地承包法律和政策规定，在二轮土地延包或现有土地承包合同、证书和集体土地所有权确权登记成果的基础上，开展土地承包经营权确权登记颁证工作。对实测面积，经公示后据实登记。对延包不完善、权利不落实和管理工作不规范的，依法予以纠正。对存在争议和纠纷的，先依法妥善解决，再确权登记颁证。在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。抓紧研究和建立配套的抵押资产处置机制。
（五）落实工作经费，保障顺利确权。中发[2014]1号文件已经要求把“确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助”。为此，我们应在认真通过试点测算农村土地承包经营权确权登记颁证工作实际所需费用的基础上，一方面积极向国家和省政府争取补助资金，另一方面市、区（县）两级政府按一定比例分摊，并纳入财政预算予以保障，确保农村土地承包经营确权登记颁证工作顺利开展。（作者单位：铜仁市人大农业与农村工作委员会、铜仁市农业经营管理站）
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