摘要：生态文明建设是中国特色社会主义事业五位一体总体布局的重要组成部分，推进生态文明建设需要政府、社会和个人共同努力。建立系统完整的生态文明制度体系,迫切需要加强生态文明制度设计，充分发挥法律法规对生态文明建设的引领和推动作用。本文以《铜仁市锦江流域保护条例》立法工作为例，对锦江流域生态环境保护的基本情况、立法过程中实践与探索、如何做好生态文明建设地方立法的思考等方面进行了简要论述。通过锦江流域生态环境保护立法实践与探索，为做好生态文明建设地方立法提供可借鉴、可复制的经验。
关键词：地方立法 生态文明建设 环境保护
党的十八大报告将生态文明建设摆在突出地位，将生态文明建设提升到与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列的战略高度，纳入中国特色社会主义事业五位一体的总体布局。十八届三中全会将加快生态文明制度建设作为全面深化改革的重要内容，明确提出必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境，这对加强生态文明建设立法提出了明确要求。抓好生态文明建设的方式和途径有很多，其中法治以其独有的性质给予生态文明建设制度保障。在全面推进依法治国的大背景下，生态文明建设的法制化，离不开国家层面的总体制度设计，更需要地方立法层面的积极探索，如何运用法治思维和法治方式切实解决生态文明建设中人民群众最关心、最直接的利益问题，是摆在我们面前的一个崭新而重大的课题。
铜仁市人大及其常委会自2015年10月1日开始依法行使地方立法权后，为了适应全市经济社会发展的需要和满足人民群众对生态文明的需求，经过充分调研，广泛征求意见，并报经市委同意后，决定制定《铜仁市锦江流域保护条例》（以下简称《条例》），作为我市环境保护方面第一部地方性法规，这对大力推进我市生态文明法治化建设,实现锦江流域环境治理体系和治理能力现代化，具有十分重要的意义。
一、锦江流域生态环境的基本情况
锦江发源于梵净山，流经江口县、松桃自治县、万山区、碧江区，大江（源于江口）、小江（源于松桃）和谢桥河（源于万山）“三江”在碧江区铜岩处汇流，在碧江区漾头镇施滩处流出进入湖南境内，锦江流域河流总长约746.2公里，流域面积4086平方公里，其中1公里以上大小支流55条，涉及25个乡镇（街道办事处）、166个行政村、人口约110万人。
锦江流域水资源丰富，是我市主城区和沿岸居民生产、生活用水的主要水源地，是铜仁人民赖以生存的“母亲河”。加强锦江流域生态环境的保护和治理，对促进宜居宜业宜游生态铜仁建设具有十分重要的意义。
历年来，全市各级党委、政府对锦江流域生态环境保护和治理高度重视，积极采取措施，为保护锦江流域生态环境做了大量卓有成效的工作。但是，随着经济社会的发展，特别是城镇化、工业化、旅游业的快速推进，锦江流域生态环境保护凸显出不少问题：一是沿河两岸无序建设、污水直排、垃圾乱堆乱扔、挖沙采石、侵占河道等破坏生态环境的行为屡禁不止，尤其是饮用水源保护区还存在违规建厂、房地产开发、规模养殖等现象；二是市、县、乡三级人民政府及相关部门在保护锦江流域生态环境工作中职责不清、权责不明、体制不顺、缺乏统筹与协作；三是部分河段水污染现象较为突出，水质明显下降，流域水量逐年减少,水资源保护力度不够，水生物多样性受到不同程度的破坏；四是相关上位法规定较为宏观，在锦江保护执法中，其可操作性、执行性存在局限。这些问题引起社会各界和人民群众的普遍关注，形成了必须通过地方立法加强保护锦江流域生态环境的共同呼声。
二、锦江流域生态环境保护立法实践与探索
铜仁作为刚刚行使地方立法权的市，为积极探索通过地方立法的方式引领和推动全市生态文明建设，2016年初，铜仁市人大常委会正式启动《铜仁市锦江流域保护条例》立法工作。通过前期的实地调研、外出考察学习、广泛征求意见、组织起草《条例》草案文本等基础性工作，并经起草组多次讨论修改，该《条例（草案）》正在向社会各界广泛征求意见，按计划在2016年12月提请铜仁市人大常委会审议。《条例（草案）》以保护锦江流域生态环境为中心，实行最严格的制度、最严密的法治，以地方立法的方式保护锦江流域生态环境。《条例》正式施行后，将为铜仁市锦江流域生态文明建设提供强有力的法制保障，为以地方立法的方式引领和推动全市生态文明建设提供可借鉴、可复制的经验。其主要做法如下：
（一）坚持将立法工作与生态文明建设重大决策相结合
生态文明建设的提出，是我党在对经济社会发展规律和人类生存环境深刻认识基础上作出的重大决策。十八届三中全会强调“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境”，十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，2015年3月15日新修订的《中华人民共和国立法法》赋予设区的市地方立法权，这些对加强地方人大立法工作提出了新要求。铜仁市人大常委会认真贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会关于生态文明建设、全面推进依法治国的指导思想、方针政策、目标任务和工作部署要求，充分认识生态文明建设的重大现实意义，始终坚持把立法工作放在生态文明建设的大格局中去谋划、去推进。
铜仁市在行使地方立法权之前，铜仁市政府在保护生态环境方面的规范性文件一直没有缺位，对全市生态环境保护发挥着重要作用。铜仁市人大常委会在统一思想认识的基础上，深入研究、科学论证、广泛听取各方面意见，结合铜仁实际，将《铜仁市锦江流域保护条例》确定为2016年立法项目，通过锦江流域生态环境保护立法先行先试，进一步提高立法的针对性、及时性，发挥地方立法在全市生态文明建设方面的引领和推动作用。
（二）坚持积极发挥人大在立法中的主导作用
铜仁市之前没有地方立法经验，行使地方立法权后，在立法过程中不断探索积累经验。《锦江流域保护条例》是我市环境保护方面的第一部地方性法规，铜仁市人大常委会为积累地方立法实践经验，加强立法队伍建设和人才培养，承担并主导该《条例》立项、调研、起草论证、审议等立法的各个环节，成立了《条例》立法工作领导小组和起草组，由市人大环资委与常委会法工委牵头组织起草工作，从市水务局、市环保局抽调工作人员到常委会法工委办公。锦江流域生态环境保护立法，涉及多个区县，牵涉利益群体众多，铜仁市人大常委会始终站在中立的立场去平衡各方面的利益，在立法过程中，深入调查研究，广泛听取意见，进行科学论证、加强沟通协调，直面矛盾，解决问题。
（三）坚持在立法中突出地方特色
地方特色是地方性法规的生命体现，地方特色越突出，法规的针对性和可操作性越强，越能解决实际问题，对促进全市生态文明建设的作用也越大。拥有“两山两江”的铜仁，到处青山绿水，良好的生态环境是得天独厚的资源。铜仁市行使地方立法权后，大胆探索，先行先试，积极推进创制性立法，以锦江流域生态环境保护进行立法尝试。在起草《条例（草案）》过程中，起草组深入碧江区、万山区、松桃自治县、江口县、铜仁高新区及锦江流域沿岸乡镇、村进行了多轮实地调研。针对调研中发现的锦江流域沿河两岸无序建设、污水直排、垃圾乱堆乱扔、挖沙采石、部分河段水污染严重、饮用水水源保护区建设污染水体的项目等破坏生态环境环境的行为，在《条例（草案）》中，加大了对锦江流域各种污染源治理力度，明确保护的范围和具体的禁止行为。
（四）坚持对立法过程中的重点问题向党委请示
坚持党对立法工作的领导，是立法工作必须坚持的基本原则。在锦江流域生态环境保护立法过程中，对涉及的一些协调难度大、复杂而重大的问题，铜仁市人大常委会党组做到及时报市委研究决定。发挥党委对立法工作的领导作用，党委对立法过程中涉及到的重点问题、疑难问题的请示作出决策、决定，使我市立法工作始终坚持正确的政治方向。
（五）坚持在立法中强化以人为本
生态文明建设，说到底就是为了提高人民群众的生活质量，为人民群众创造良好的生产生活环境。生态文明建设立法也是如此，以保障和改善民生为重点，着力解决人民群众最关心、最直接的利益问题，让人民群众享受到更多的“绿色福利”。加强锦江流域生态环境保护，是保障生态环境安全和人民群众身体健康的迫切要求。因此，在《条例》中对锦江流域城镇和农村生活垃圾处理、生活污水排放、水污染污染防治、饮用水水源保护、河道管理等社会关注的热点问题做出了有针对性的规定，有利于维护锦江流域生态环境安全，保障人民群众身体健康。
（六）坚持开门立法、民主立法
锦江流域生态文明建设，事关锦江流域每一个人的生活环境和子孙后代的利益。在立法中，铜仁市人大常委会按照“完善立法工作机制，扩大公民有序参与立法途径”的要求，通过网络媒体、张贴海报、部门走访、召开座谈会等方式向社会各界征求锦江流域保护立法意见和建议。同时，还通过书面形式征求部分立法咨询专家和人大代表的意见和建议，充分发挥立法咨询专家的智库作用和人大代表桥梁和纽带的作用。
三、如何做好生态文明建设地方立法的几点思考
近年来，铜仁市面临经济发展与保护生态环境的矛盾，既要大力发展经济又要保护生态环境，推动“绿色发展”是形势要求，共享发展的“绿色福利”成为人民群众幸福生活的重要方面，这些对全市推进生态文明建设提出了更高要求。法治作为治国理政的基本方式，同时也是调节人与人关系、人与自然关系的重要方式，推进生态文明建设也要于法有据、依法进行。2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》，贵州省被确定为国家第一批生态文明试验区，这对铜仁生态文明建设提出了新的要求和任务。我市要实现这一重大任务，必须坚持解放思想、先行先试，以地方立法的方式引领和推进全市生态文明建设，实现经济社会发展和生态环境保护双赢，形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局，为加快全市生态文明建设、实现绿色发展提供有力法治保障。
（一）树立生态文明地方立法的新理念
在生态文明建设过程中，将会面临诸多新的挑战，遇到各种新的社会问题。这就要求我们在立法时要适时更新观念，以新型的生态文明观指导地方立法，树立“绿水青山就是金山银山”的绿色发展生态价值观，把绿色发展理念贯穿于生态文明建设的始终，克服把保护生态与发展经济简单对立起来的传统思维，尊重自然生态发展规律，把“绿水青山”作为增强核心竞争力、实现可持续发展的最大优势，在经济社会的发展中尊重自然、保护自然、合理利用自然。因此，必须在生态文明建设地方立法理念上实现“绿色转型”：一是强调在生态环境的承载力内发展经济。努力协调经济与生态可持续发展，加强生态环境保护、防治环境污染和破坏等方面重点立法，为建设一个良性循环自然生态环境提供法制保障。二是强调公民环境权利和环境义务的统一。通过立法既确认人们的环境权利又规定人们的环境义务，并设定法律责任，从而为防止追求经济利益而滥用生态资源、破坏环境的行为提供制度屏障。三是进一步强化地方立法生态化。在加强生态环境保护立法的同时，要将生态文明理念贯穿于环境保护方面地方立法全过程。
（二）创设生态文明地方立法的新内容
生态文明建设是一项系统工程，涉及社会各方面的利益，需要构建完善的生态环境保护法规体系。铜仁市生态文明建设地方立法工作还处在不断探索中，通过锦江流域生态环境保护立法的先行先试，生态文明建设立法要有所突破，关键在制度设计上要适应经济社会发展需要。在生态文明建设相关立法中创新法规内容：一是确认公民的生态环境权。公民拥有了生态环境权后，一旦遭受实质损害，就可以依据相关法律法规维护自己的权利，这将提高公众参与的积极性，促进生态文明的发展。二是明确政府及其部门职责。生态文明建设涉及政府相关职能部门较多，明确各级政府及其部门在生态文明建设中的职责分工，使其在生态文明建设中形成合力。三是增加公益诉讼的规定。适当开放生态环境公益诉讼门槛，当行政机关不依法履行职责时，任何单位和个人均可以自己的名义向法院提起行政公益诉讼，从而增强各级政府及其部门的环保责任意识。四是建立法律援助制度。污染受害者处于弱势，生态破坏方往往属于强势，法规应该采取一系列措施帮助受害者，实现社会的公平与公正。五是健全考核评价制度。把生态文明、环境保护等指标纳入经济社会发展综合评价体系，将领导干部生态文明建设实绩作为评价干部政绩、考核、晋升等方面的重要依据之一。六是建立严格的责任追究制度。严惩破坏生态环境的行为，让地方性法规规定的制度硬起来。
（三）建立生态文明地方立法的新模式
立法过程已不可避免地成为不同利益群体间的博弈和相互妥协过程,不同利益群体都力图通过参与影响立法决策,为自己争取权利和利益。由于生态环境具有公共性质，因此，与生态文明建设相关的立法都具有公共立法的性质，生态文明建设立法不是依靠单一的政府部门或者人大立法工作机构就可以完成的，需要改变以往的立法模式，建立的新的立法模式。
1、建立“人大主导立法”体制。生态文明建设方面的地方立法，需要转变地方经济发展方式，往往意味着打破既有的发展模式和利益格局，政府及其工作部门一般不会主动推动这方面的立法工作，这就需要发挥人大的主导作用。建立法规立项、起草、审议、修改和立法评估等立法各个环节相关配套制度，保证人大在地方立法中的决策主导作用，推进立法精细化、制定出符合经济社会发展规律的良法。
2、保障社会公众参与立法全过程。生态文明领域地方立法多是规范公众普遍关注、反映强烈的问题，这就要求在立法工作中保障社会公众参与。生态环境保护与每一个人都息息相关，每一个公民都有权利，也有义务参与到生态文明建设中。地方立法中应当更加细化和明确公众参与环境保护的权利和义务，为公众参与生态环境保护提供具体的、可操作的规定，引导公众积极参与生态文明建设。在法规草案起草环节，就要通过各种途径广泛征求社会公众的意见和建议，尽力使不同利益群体的要求在立法中都能得到体现和协调。
3、创新审议形式。在人大常委会审议法规案时，目前一般采取分组审议形式，委员们经常是各自发表自己观点了事，相互之间很少有观点交锋。在常委会会议法规案时，通过联组会议和分组会议审议相结合的方式，促进委员审议法规案时的良性沟通。让委员在信息充分、机会平等的条件下，对立法决策以辩论、说理、协商的方式进行讨论，达成共识，持各种不同意见的委员就法规内容展开讨论、辩驳，把存在的问题议透彻，直至找准解决实际问题的制度设计。
（四）抓好生态文明地方立法新常态
地方立法的后续工作是实现立法目的所必需的条件和基础，在整个地方立法过程中占有极其重要的地位。铜仁市人大及其常委会作为地方立法机关，将积极探索创新行使立法权的方式，完善生态文明地方立法后续工作。
1、完善相关配套制度。法规正式实施后，在确立基本制度的同时，要求市人民政府及相关部门出台相关配套措施。例如《条例（草案）》规定，市政府应制定锦江流域生态环境保护治理考评办法、编制锦江流域生态环境保护规划、建立水污染突发事件应急预案和处置措施等。法规公布实施后，应当督促及相关部门及时出台相关配套措施，使法规的各项规定得以落地和具体实施。
2、加大法规贯彻宣传力度。铜仁市人大常委会应不断改进立法工作方式方法，提升生态文明建设地方性法规的实施效果，着力落实生态环境保护立法要求。法规公布实施后，铜仁市人大常委会与市人民政府联合研究部署法规的贯彻实施工作，采取多种形式对法规进行宣传，在全市形成保护生态环境的良好氛围。
3、加强法规执行情况的监督检查。严格执行生态文明法规是立法后续工作的中心环节。铜仁市人大常委会应加强对法规的实施情况进行监督，适时开展生态环境保护工作情况执法检查，并在执法检查中做到与区、县（自治县）人大沟通和联动，扩大执法检查的参与度。通过执法检查，对发现的影响法规实施效果的突出问题，认真分析问题产生的原因，如果是执行力度问题，要依法追究，责成政府及其执法部门限期解决，并跟踪监督，务求见到实效；如果是法规本身制度设计问题，要及时修改完善。
综上所述，推进生态文明建设是全民性的事业，必须发挥人民群众的主体作用，不仅需要全社会力量的共同参与，更需要法治的保障和护航，从而实现生态文明建设的制度化、法治化。铜仁市人大及其常委会在立法中强调突出地方特色，在生态领域立法先行先试，着力强化地方立法引领和推动作用，运用法治思维和法治方式搞好生态文明建设制度体系设计，还将出台一系列生态环境保护方面的地方性法规，为全市持续推进生态文明建设提供强有力的法治保障。
