郑 辉
一、发展轨迹：与改革开放相伴相行
1979年12月29日，上海市人大根据宪法和法律的决定，设立了它的常务委员会，并被赋予地方性法规的制定权。回顾上海市人大地方立法30年的实践轨迹，可以清晰地看到，改革开放的30年，始终伴随着上海人大立法前行的铿锵足音。改革开放为地方立法的发展筑就了广阔的舞台，地方立法为改革开放向纵深推进提供了有力的法制保障。
1978年12月召开的具有划时代意义的党的十一届三中全会全面总结了建国以来的经验特别是“文化大革命”的惨痛教训，作出把全党工作重心转移到经济建设上来的重大决策，从而开启了中国社会主义现代化建设的新时期，同时也实现了民主法制建设的重大转折。正是在这样的背景下，中央和地方开始加强立法工作，逐步扭转“无法可依”的局面。从1980年到1990年，上海市人大及其常委会制定的地方性法规和法规性问题决定达到65件，内容涉及政治、经济、文化、卫生、科技、城市建设与管理、环境和资源保护等各个方面，形成了第一次立法高潮。尽管现在看来其中大部分法规已经完成了历史使命，目前仍然生效的只有16件，但不可否认它们在特定历史条件下所发挥的规范、引导、促进和保障作用。 1992年，党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的目标，标志着改革开放进入了新的历史时期。人们日益认识到，现代市场经济必须以完备的法制为基础，市场经济就是法治经济。江泽民同志曾明确指出：“世界经济的实践证明，一个比较成熟的市场经济，必然要求并具有比较完备的法制。”因此，加强立法工作，建立和完善社会主义市场经济的法律体系，特别是抓紧制定与完善保障改革开放、加强宏观调控、规范市场主体的微观经济行为的法律法规成为这一时期的中心任务。上海市人大常委会积极回应这一现实需求，仅在1995年至1997年的三年间就制定了39部地方性法规，对反不正当竞争、技术市场规范、价格管理、外商投资企业审批、人才流动和外高桥保税区建设等方面进行制度规范，较好满足了市场经济发展对法律规则的制度供给，且不少新的制度设计为国家相关法律的出台积累了经验。
1997年，党的十五大确立了“依法治国、建设社会主义法治国家”的方略，成为新中国民主法制建设新的里程碑，同时也对地方立法产生了重大影响。法治意味着国家权力应当受宪法和法律的制约，地方立法必须符合上位法的规定。“法与时转则治，法与时宜则有功。”随着行政处罚法、立法法、行政许可法和监督法的相继颁布实施，以及2001年中国加入WTO时的郑重承诺，对地方立法权的规范行使提出了刚性要求。针对社会主义法制建设的新要求，上海市人大一方面着重加强制度建设，完善立法程序，提高立法质量；另一方面，及时对历年制定的法规进行大规模清理，解决了历史遗留问题，逐步形成立、改、废相结合的工作机制，使所立之法不断适应改革与发展的需要而与时俱进。
纵观30年走过的历程，上海市人大的地方立法与改革开放相伴相行，与社会转型同步推进。地方立法对实施国家法律、探索改革路径、促进地方经济社会发展、规范权力运行、构建和谐社会，起到了积极的推动、促进和保障作用。
二、历程回放：特色立法硕果累累
1980年3月5日，上海市七届人大常委会第三次会议通过了《上海市区、县人民代表大会选举暂行实施细则》，这是上海市制定的第一部地方性法规。30年来，上海市人大及其常委会共制定地方性法规202件，修改地方性法规148件次，其中已废止和自然失效的地方性法规54件，现行有效的地方性法规148件，作出法规解释和法规性问题的决定21件，现行有效的6件。这些法规已成为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。
立法成绩不仅仅体现在数量上，更重要的是立法质量和实施效果。地方立法的质量很大程度取决于立法者能否准确把握地方的特殊矛盾，解决地方的实际问题。地方特色是地方立法的生命，是地方性法规的灵魂，是体现立法智慧的标尺，也是衡量地方立法质量和价值的基本标准。在这一点上，上海市人大地方立法取得了显著成绩。
地方立法的一项重要任务，就是在中央立法尚付阙如时，先行探索，先行尝试，开展先行性立法。在30年立法实践中，上海创下了多项“全国第一”，不仅为本市的改革开放和现代化建设提供了有力的法制保障，同时也为国家的相关立法积累了宝贵经验。例如，1983年制定的《上海市古树名木保护管理规定》(2002年修订为《上海市古树名木和古树后续资源保护条例》)是全国第一部以管理城市古树名木为主题的专项法规，为保护城市的“绿色古董”设置了法律安全网。1987年制定的《上海市青少年保护条例》(2004年修订为《上海市未成年人保护条例》)是我国第一部保护青少年权益的地方性法规。1991年制定的《上海市外商投资企业清算条例》是我国第一部清算法规，它的出台让外商吃了“定心丸”，在引进外资工作中发挥了重要作用。此外，《上海市保护消费者合法权益条例》(1988年)、《上海市反不正当竞争条例》(1995年)等法规的制定也居于全国前列。
地方立法的另一重要内容就是对中央不可能立法的地方性事务进行规范，推进自主性立法。这方面上海更是亮点频现：《上海市黄浦江上游水源保护条例》(1985年)实施20多年来，为保障千万市民的用水安全和城市的可持续发展起到重要作用；《上海市烟花爆竹安全管理条例》(1994年)运用了法经济学的原理，充分考虑法规的可行性和现实性，采用“禁与限”相结合的方针，限时限地燃放烟花爆竹，充分表明立法只有从根本上充分体现人民群众的意愿并尊重民间习俗，实施后才会得到大多数群众的拥护，才能得到公民的广泛认同；《上海外高桥保税区条例》(1996年)是“浦东开发、法制先行”的重要内容，较好适应了浦东开发开放对法制建设的需求；《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》(2002年)起到了保护城市遗产、保留城市记忆和延续城市文脉的作用；《上海市港口条例》(2005年)则为上海向国际航运中心的迈进奠定了法制基础。
地方立法的另一重要使命是细化和贯彻上位法规定，开展实施性立法。在这一领域，上海的表现也同样可圈可点。仅举两例：《上海市劳动合同条例》(2001年)针对劳动法的实施，在劳动合同的订立、履行和变更以及劳动合同的解除和终止等方面作出了具有可操作性的规定，为建立和谐劳动关系、维护劳动者合法权益发挥了重要作用。根据调查统计，在上海市法院裁判文书数据库中，有3273份民事判决书或行政判决书引用了《上海市劳动合同条例》，引用率居上海所有地方性法规之首，充分反映了其突出的立法效益。《上海市机动车道路交通事故赔偿责任若干规定》(2005年)虽然只有短短的10个条文，但是它对道路交通安全法第七十六条规定的较为原则的民事责任承担方式进行了富有创造性的细化，具有较强的操作性，在实践中得到了人们广泛赞誉。“要增强立法的针对性和实效性，立法不在多而在于精，针对性越强，就越能解决问题。”这是连续几届上海市人大常委会形成的共识。实践证明，越有地方特色的法规在实施过程中就越管用。
更为人称道的是，上海市十三届人大常委会成立以来，为顺应民意、回应热点、破解难题，在立法工作方面又形成了新的特点。按照党和国家提出的加强以保障和改善民生为重点的社会领域立法的要求，常委会高度重视社会迫切需要、代表反映集中、群众呼声强烈的热点问题，认真审慎地破解社会领域立法中存在的难点问题。为了回应人大代表提出的将3月5日定为“上海志愿者日”的意见，在审议志愿服务条例时将国家已确定的“中国青年志愿者日”的相关内容列入法规内容。这样处理，既满足了代表的要求，又克服了立法的障碍。为保障世博会筹办工作的顺利开展，市人大常委会还通过决定形式授权市政府在世博会期间根据实际管理需要制定临时性行政措施，为世博会的顺利举办提供了保障。围绕公共场所控烟问题，“立与不立”的争议较大。常委会从顺应代表和群众的强烈呼声，深入研究并努力探索社会自治与市民自律相结合的新路子，克服了较长时期存在的各方诉求不一致、各方利益不平衡的矛盾，统一了思想认识，使其由预备项目成功转为正式项目，经三审后表决通过。养犬管理立法亦复如此。为了突破瓶颈，各方联合组成务实研究的课题组，让不同利益在立法调研过程中充分博弈，推动形成共识，加快了立法进程。
值得一提的是，在2003年春天，为应对突如其来的“SARS”疫情，从4月24日至5月14日，上海市人大常委会应急启动立法程序，在短短20天时间里，审议通过了修改市容环卫管理条例和控制传染性非典型肺炎传播两项决定，为有效控制疫情及时提供了法律武器。
总之，上海市人大在30年地方立法的实践中，制定了一大批有质量、有影响、有特色的地方性法规，不仅为上海经济社会的发展提供了法制保障，而且为中央和其他省市制定同类法规提供了实践依据和经验。
三、制度探索：完善民主立法科学立法
在地方立法工作开展之初，上海市人大没有相应的立法程序规范，立法活动主要依据宪法、地方组织法和全国人大组织法等上位法的规定。1986年8月30日，市人大常委会通过了《上海市人民代表大会常务委员会制定地方性法规程序的暂行规定》，这是第一部专门规范上海市地方立法程序的法规；1990年制定的《市人民代表大会议事规则》，对大会审议地方性法规的程序作了进一步规定；1992年，暂行规定经过修订成为正式规定；1998年市人大常委会主任会议通过《关于进一步加强地方立法工作的几点意见》。这些规则和文件的制定颁行，对规范地方性法规的制定工作起到了积极作用。
2000年立法法对地方立法权的规范运作作出了新的规定。在这一背景下，2001年2月市十一届人大四次会议通过了《上海市制定地方性法规条例》，对地方性法规案的提出、审议、表决和公布等环节作了较为系统的规定，使制定地方性法规的工作进一步程序化、制度化、规范化。此后，在2004年底和2005年初，市人大常委会又先后两次对该条例进行修改，进一步调整和完善了立法程序。
总之，从1986年制定的暂行规定23条到2005年修订后的条例58条，上海市人大立法制度的建设在不断探索、实践中趋于完善，从简单到完备、从粗疏到细密，形成了较为合理的程序和规则，为有效行使立法权、提高立法质量和效率提供了制度保证。
从具体内容看，上海市人大常委会已经形成了地方性法规的立项制度、调查研究制度、起草制度、统一审议制度、法规案解读制度、立法听证会制度、公民参与制度、立法技术规范、立法后评估制度等。随后，2009年落实学习实践活动整改措施后，又相继制定了常委会组成人员学法、法规立项论证、督促制定法规配套规范性文件、法规草案公布等制度。同时，不断探索开门立法的新途径，创立了人大网议日制度，通过网络畅通民众表达意见的途径。以上种种都形成了自身鲜明的特点。以立法审议制度的完善为例：
——审次制度不断调整完善。早期，上海地方立法实行“一审制”，即法规草案经代表大会及其常委会一次会议审议后通过。实践中，这一制度无法适应复杂的、争议较多的法规案的审议需要，1986年10月以后由“一审制”改为“两审制”。由于两次审议之间的时间间隔较短，给立法工作机构带来了不少困难。2005年2月，市人大常委会对审议制度又加以调整，确立了以“两审三表决制”为主、“两审制”为辅的审次制度，使立法工作机构有较充裕的时间研究审议意见，对法规草案进行修改，为提高立法质量创造了条件。
——“搁置审议制度”的建立。这是上海人大在立法审议制度上的创新。它规定专门委员会或者常委会组成人员5人以上认为制定法规的必要性、可行性方面存在重大问题，可以提出搁置审议的动议，由主任会议提请常委会全体会议审议后表决。这一程序的设置，把好了法规草案的“入口”关，避免立法资源的无谓消耗，也增强了人大在立法工作中的主导性。此外，上海也探索施行对争议较大的法规条款实行分项表决的制度。
——取消“三读”制度、建立“法规草案解读制度”。这是上海人大对立法审议制度的大胆改革。2004年10月，市人大常委会对制定地方性法规条例进行修正，取消了在常委会审议过程中“宣读法规草案”、“宣读法规草案修改稿”的环节。通过这一修正，为常委会会议审议法规案预留了更多时间，提高了立法效率。与此相呼应，2005年的修正案规定，常委会会议审议法规案前，有关专门委员会或者工作委员会应当组织起草部门向常委会组成人员解读法规草案。这一调整和探索，体现了上海人大工作者缜密、务实的工作作风。当然，法规草案解读会的质量和效率，还需在今后实践中逐步提高。
四、经验为鉴：处理好六大关系
当前，改革开放进入了关键时期，经济社会发展中的深层次矛盾和不同利益的诉求在立法中越来越多地反映出来，通过立法解决社会矛盾、促进社会公平的要求越来越强烈。这样的趋势必然反映在当下的地方立法中。立法的过程是权利义务的平衡过程，是权力责任的配置过程，也是不同利益的博弈过程，这对立法工作提出了更高的要求。回顾上海人大30年立法所走过的历程，关键是处理好以下六方面的关系：
第一，处理好坚持党的领导与人大立法的关系。立法是人大的四项主要职权之一，是表达民意和集中民智的过程。中国共产党是我国社会主义事业的领导核心，是最广大人民群众根本利益的忠实代表。人大通过法定程序把党的主张转化为国家意志，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的重要体现。上海人大注重提高把党的主张通过法定程序转化为国家意志的本领，不是简单的照抄照搬当“二传手”，不是单纯复制当“打字员”，也不是单纯传递民意当“传声筒”，而是做到准确、有效、合乎法定程序，做到制度设计体现民意、严谨周密、切实可行。
第二，处理好立法数量与立法质量的关系。改革开放初期，我国法制建设的最大问题是“无法可依”、“立法空白”，立法指导思想是快速立法、大量立法、“宜粗不宜细”。经过多年的努力实践，我国法治建设的主要矛盾已经发生显著变化，“无法可依”的问题基本得到解决，现在更重要的问题是如何贯彻和落实“有法必依、执法必严、违法必究”等几个环节。要实现这一点，基本的前提是确保立法质量。正如亚里士多德所说：“法治应包含两重意义：已制定的法律获得普遍的遵从，而大家所遵从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”要提高立法质量，必须直面矛盾，以问题引导立法。在处理行政权力与公民权利的关系时，要体现对公共权力的制约和对公民权利的保障；在处理不同利益主体之间的权利与义务关系时，要注意倾听、真诚善待、积极回应，做好协调和平衡工作。要始终秉持以人为本、立法为民的理念，深入了解民情，充分反映民意，把尊重客观规律与维护人民群众利益统一起来，最大程度地体现对人权的尊重和保护。据统计，上海人大地方立法的“高峰”主要集中在十届(1988年—1993年)和十一届(1993年—1998年)，分别达到了52件和43件，而十二届(2003年—2008年)下降为23件。从实际情况看，制定新法规的增长趋势正在减缓；而清理、修改旧法规的任务却日显繁重。这足以说明，只有从突出立法数量向强调立法质量转变，才能不断适应经济社会发展的现实需要。
第三，正确处理“有特色”与“不抵触”的关系。我国是一个地广人多的泱泱大国，各地经济、社会和文化发展很不平衡。宪法和法律之所以赋予省级地方人大及其常委会以立法权，就是为了让地方因地制宜、因时制宜地解决各自的特殊问题，尤其注重解决中央立法不能或不便解决的问题。所以，地方立法的一项基本原则就是从本地实际出发，解决地方的特殊矛盾，突出地方特色。但是社会主义法制统一原则决定了地方立法必须从属于中央立法，地方立法不能与上位法冲突和抵触。从上海地方立法的实践看，处理好“有特色”与“不抵触”之间的关系，是提高地方立法质量的重要保证。坚持维护国家法制统一，不是把地方性法规的内容局限于宪法、法律和行政法规的既有规定，不是照抄照搬国家法律、行政法规的规定，搞“大而全”、“小而全”的重复立法，而是在坚持“不抵触”的前提下，根据地方实际，“成熟几条搞几条，有几条搞几条”。比如，上海市人大常委会制定的《涉外婚姻登记和婚姻咨询管理若干规定》《拆除违法建筑若干规定》《关于加强基础通信管线管理的决定》《城镇职工社会保险费征缴若干规定》《关于控制传染性非典型肺炎传播的决定》，内容都不超过10条，却有针对性地解决了本地需要解决的实际问题，体现了地方特色，也彰显了务实态度。
第四，处理好地方性法规与政府规章的关系。广义的地方立法包括制定地方性法规和政府规章两个层次。根据立法法的规定，地方性法规的效力高于规章，涉及本地方政治、经济、文化和社会等方面的重大事项，主要应当由地方性法规来调整；属于执行性和行政管理方面的事项，主要由政府规章来调整。所以，人大立法应当抓住具有根本性、全局性和长远性的事项，重视发挥政府规章的作用，以提高立法质量为重点，合理配置立法资源。在改革开放进程中，上海的地方立法曾经涉及一些棘手、敏感的问题，比如土地批租问题。立法者的初衷是想通过制定地方性法规来解决这一难题，但碍于当时不具备制定地方性法规的条件，所以最终转变思路，由政府规章推出了这项制度，结果收效甚好。同时，加强法规配套性文件的制定工作，一般应当在法规实施前完成配套性文件的制定，并与法规同步实施，进一步增强法规的操作性，确保法规有效实施。
第五，处理好人大主导与各方利益平衡的关系。彭真同志曾说过，立法是“在矛盾的焦点上砍一刀”。立法的过程是各种利益的平衡过程，需要立法机关努力找出问题和矛盾的症结所在，直面利益纷争，以科学、公正、务实的态度果断做出决策，使得立法不仅能广泛集中民智、充分反映民意，更能科学、及时、有效地解决社会现实问题。在实践中，上海人大一方面充分发挥自身的主导作用，通过“建议提议案人修改完善”、“搁置审议”、“暂不付表决”等制度，提高立法质量，防止立法部门化倾向；另一方面，又坚持开门立法，扩大公众的有序参与，通过报纸、电台、网络等媒体公开征求意见，组织召开立法听证会、论证会等形式，倾听各方意见和建议，夯实民意基础，保证法规获得较高的社会认同度。
第六，处理好把握改革力度与地方立法的关系。改革开放是过往30年中国社会的主基调，我国地方立法一开始就与改革开放紧密结合，今后一个相当长的时期，中国必将坚定不移地继续实行改革开放。改革开放推动了我国经济社会的发展，为地方立法提供了制度空间和实践契机；地方立法又为巩固改革开放成果和深化改革提供了法制保障。上海是改革的排头兵，也是改革的获益者，其中一条重要经验就是处理好改革开放与地方立法的关系。坚持地方立法与改革发展相适应，把实践证明是正确的经验用法规形式固化下来，巩固改革开放和现代化建设的积极成果，为改革发展和现代化建设创造良好的法治环境，这是地方立法取得成功的一条基本经验。
五、面向未来：挑战与责任
总结经验是为了面向未来。在新的历史时期，地方立法需要应对新的挑战、承担新的任务、探索新的道路。我们也应当清醒地看到，上海地方立法仍然存在进一步提升的空间，需要避免操作性不强的“景观式立法”、权利义务不对等的“管制性立法”、行政管理部门主导的“部门性立法”、针对性不强的“重复性立法”。在新的历史时期，上海地方立法工作仍要从以下几个方面进一步加强和完善：
第一，进一步推进民主立法。民主立法是广泛集中民情、民意和民智的基本途径，是提高立法质量的关键。在推进民主立法方面，上海市人大已经广泛采用座谈会、听证会、论证会等多种方式，利用网络、报刊、邮件等多种途径，向人大代表、政协委员、专家学者、行业协会、社会公众等各个方面征求意见、倾听呼声，取得了明显进步。需要改进的是，可以进一步扩大参与途径和增强立法的公开性，完善各方利益交汇和博弈的机制，探索立法听证普及化和小型化的可行途径，让更多普通群众参与立法听证，对听证中没有采纳的意见，应给予反馈，避免“形式听证”、“选择听证”，更多吸取、反映和体现社会民众的意见，将民主立法贯穿立法的整个过程。要在立法项目确定、法规起草、法规修订、法规解释、法规废止等环节均能设计社会参与的相应程序，广听民意、广知民情、广汇民智，进一步体现参与性与开放性，进而提高立法质量。
第二，进一步发挥人大代表的作用。上海目前有860名市人大代表，每位代表代表的是1.8万名上海普通市民的意愿。代表的作用能不能发挥好，关系广大市民的愿望能不能充分表达，利益能不能切实维护，权利能不能公平实现。从立法实践看，大部分立法议案是由政府部门提出的，而不是来自人大代表，而绝大部分代表议案都仅仅成为政府部门提出立法案的参考，这在一定程度上影响了代表参与地方立法的积极性。因此，可以建立对代表议案的答复反馈机制，提高代表提出的立法议案的解决率，充分发挥人大代表在地方立法中的积极作用。
第三，进一步发挥人大在地方立法中的主导作用，防止部门利益倾向。立法过程中的部门利益倾向是影响立法科学性的一大弊端。防止部门利益化的关键是加强人大在立法活动中的主动性，防止相关行政机关成为立法的主导者。为此，上海市人大常委会设立了立法研究所，采取立法工作者、实际工作者和理论工作者三结合的方式，通过课题研究的形式发挥研究所的平台作用，使立法各个方面提前参与前期调研，凸显了人大在立法中的主导作用，也使得各方利益诉求在立法前置阶段就得到有效沟通，便于统一认识、消弭分歧。同时，各专门委员会提前介入法规起草过程，加强立法调研、论证和协调；在明确地方性法规起草分工的同时，对有些综合性的重要法规探索由常委会组织有关专门委员会直接牵头起草。总之，人大在地方立法中的主导作用应当体现在立法的前期调研、立法项目的选择，议案的审议、修改、表决等多个环节，并使其得到切实的落实。
第四，进一步转变立法重心，加强社会领域地方立法。据初步分析，上海现行有效的148件地方性法规中，属于经济管理、社会管理和城市建设与管理等方面的法规达到110件，约占总数的74%；涉及社会服务和民生保障领域的法规仅18件，约占总数的12%。可见，以往社会领域立法还是地方立法的短板，影响了法制在社会建设中的重要作用。2010年，市人大常委会已明确提出，要进一步加强社会领域地方立法。社会领域立法涉及面广，调整的利益主体多元化，所涉及的社会关系复杂化，较经济领域立法相比，难度更大。我们要进一步贯彻“以人为本”的精神，充分体现立法者的智慧、魄力和韧劲，以地方立法的新成就，切实保障和改善民生，为上海的社会建设提供有力的法制保障。
第五，进一步凸现立法价值，实现对公共权力的制约和监督。法治的要义在于公共权力的行使受到制约，确保公民权利的实现。地方立法不仅要满足行政机关的管理需求，给予合法的授权，更要对行政机关依法行使权力加以控制和监督，从侧重对行政机关授权向强调对行政机关控权的转变，这已成为人们的共识。在今后地方立法的活动中，应当进一步体现权力与责任紧密挂钩、权力与部门利益彻底脱钩的原则，确保行政机关在法定权限和法定程序的范围内正确行使权力；同时加强执法监督，充分发挥人大监督的职能作用，保证法规的实施效果和立法目的的实现。
第六，进一步完善人大立法制度建设。立法制度的构建对人大依法行使立法权、提高立法质量起着十分重要的作用。只有从制度上完善工作机制和程序，才能切实有效地推进立法的民主化和科学化。要提高常委会集体审议的质量，这是保证立法质量的关键环节。可考虑引入辩论机制，鼓励常委会组成人员充分发表意见，在不同思路和观点之间碰撞与交锋，尊重少数人的意见，切实营造“知无不言、言无不尽”的审议氛围。灵活安排审次制度，对争议不大、意见统一的可以一次径行表决，从而进一步提高立法效率。
(作者系上海市立法研究所副所长)
